韩国的产业政策启示

当经济学家或政策制定者谈论产业政策时，韩国通常会成为话题。

毫无疑问，韩国在最近几十年取得了显著的经济成就。不同的政府政策促成了这一成功。但关于从这次经历中得出什么更广泛的结论，一直存在争议。Shahid Yusuf在《创新和生产力能推动非洲国家增长吗？》一书中阐述了韩国发展经验的实际情况，提供了有用的背景。

首先，这里有一张来自世界银行维护的世界发展指标数据库的图表。该图表显示的是日本和韩国经通货膨胀调整后的人均GDP。1990年，日本的人均GDP是韩国的三倍。到2021年，日本的领先优势降到了7%。我努力坚持从不做预测的信条，尤其是对未来的预测。但几年后，韩国的人均GDP将超过日本，这并不是不可想象的。

我们可以从韩国引人注目的增长轨迹中学到什么政策教训？

首先，请记住第二次世界大战后的韩国局势。正如Yusuf所指出的，二战后，韩国进行了平等的土地再分配：“1949年，以前日本人拥有的土地被分配给了韩国农民，这可能有助于收入的平等分配和政治稳定，这支撑了韩国后来的发展。这种再分配是由美国进行的。”

20世纪60年代，韩国政府和商界领袖决心开始工业化：

从20世纪60年代中期的Park Chung Hee总统开始，到他的继任者们的延续，政治领导层和商业精英们坚定不移地致力于一种相对包容的、出口导向型的工业战略，这种战略需要系统性地向更复杂的制造业多元化发展，这可以说是最常被提及的。战略本身是由韩国经济规划委员会(economic Planning Board, EPB)领导的经济官僚机构与主要商业团体协商制定和实施的。《经济发展五年规划》和《科技综合规划》明确了公司的愿景和目标。总统将重点放在工业和出口成果上，参考指定的目标，并关注EPB官员的跨部门协调，尽量减少可能短路联动效应和阻碍工业变革的失败。”

关于这一广泛的政策方法，有必要强调几个主题：

1)对出口导向型发展有内在的强调。这是一个有用的政策准则，因为政府可以做很多事情来助力其公司在国内的销售，但在国际市场上扩大市场份额意味着竞争力的真正增长。在国际市场上无法实现目标的韩国企业发现，他们的政府补贴被减少或取消了。

2)韩国的发展战略基础非常广泛，远远超出了向某些行业提供补贴和廉价信贷的范围。例如，世界银行的数据显示，1970年，韩国25岁以上人口中约有15%完成了“高中”教育。到1990年，这一比例约为一半，现在约为四分之三。“教育，特别是STEM学科和工业技能的发展，从一开始就是一个优先事项。成千上万的韩国学生出国留学，与外国大学的联系也促进了关于课程和教学方式的信息共享。如果人力资本和劳动力技能供应不足，工业多元化就不可能成功。”

这张图表显示了一系列政策：对制造业的干预支持，同时也发展人力资本(包括大量使用职业培训、科技教育和海外培训教育)，对研发的大力支持；以及从世界各地引进技术并将其扩散到韩国公司的政策。

3)韩国走的是一步一个脚印的发展道路。20世纪60年代，韩国的制造业围绕着轻劳动密集型活动，如服装、鞋履、玩具、食品及轻消费电器。这是其他低收入经济体的常态。但从20世纪70年代初开始，韩国开始了结构性突破，启动了重化工业促进计划(HCIPP)，以向更复杂和技术密集型产品多样化。在浦项建设了日本出资的国有钢铁工业园区，在昌原建设了机械工业园区，在Wulsan建设了石油化学工业园区，在龟尾建设了电子工业园区，在蔚山建设了大型造船工业园区。

各个行业的发展是循序渐进的。例如，韩国的造船业是靠国内生产的钢铁、廉价的当地劳动力和政府补贴贷款起家的。但之后：

现代重工等主要造船厂在船舶设计、操作规程、船厂设计和生产工艺等方面寻求外国援助。他们聘请了欧洲工程师和技术人员来协助造船厂的运营和员工培训，并采用了模仿主要竞争对手的最佳做法的质量控制措施。这再加上从韩国大学招聘新工程师(其中一些人在海外接受过高级培训)，帮助造船厂快速升级劳动力，并使其在20世纪80年代末基本上不需要外国援助。一个更有能力、更懂技术的劳动力，再加上边做边学，在生产力和质量方面都取得了实质性的进步。这种情况一直持续到今天，韩国企业在智能手机、汽车、耐用消费品和工程设备的生产方面处于领先地位。

获得设计能力需要更长的时间——将近15年。几年来，韩国从海外收购船舶设计，并获得建造新型高价值船舶(如液化天然气运输船)的技术许可。一旦内部研究和测试设施成熟，这种依赖就会逐渐减少。在20世纪80年代后期，韩国造船公司在保护涂层、焊接技术和船舶推进、发动机性能、船体设计等核心技术方面取得了进步，以减少压力和摩擦阻力。

4)韩国政府大力投资基础设施：海港、机场、公路、铁路。但最近的一个例子是，世界银行的数据显示，韩国人使用互联网的比例从1998年的7%上升到了2004年的73%，而且自2016年以来，这一比例一直在90%以上，而且还在上升。一位美国的技术朋友对我说：“我们住的地方有最快的家庭互联网接入，这意味着它几乎和首尔糟糕的互联网接入一样好。”

持续的技术进步被认为是必要的。韩国在研发上的投入占国内生产总值(GDP)的比例超过了几乎任何其他国家。

技术被视为工业化成功和出口竞争力的关键。科技部(MOST)和韩国科学技术研究所(KIST)的成立是为了促进韩国新兴制造业的技术转让和吸收。20世纪70年代和80年代，随着韩国高等科学研究院(现在的韩国科学技术院，领先的科技大学)的创建，以及一群专门的政府研究机构(GRIs)不断增加，其中许多位于大德科学城，后来演变为大德科学谷，容纳了公共和私人研究实体，雇用了数千名训练有素的专业人员。

6)韩国得益于其全球邻国的影响：“东亚邻国的影响带来了声誉优势，吸引了外国买家和投资者的注意……”

如何总结这种政策方法？韩国政府确实对某些行业进行了补贴。正如Yusuf所写：“国家创造了一种受控制的环境，在这种环境中，韩国生产商之间的竞争受到鼓励，但市场受到关税壁垒的保护，对企业进出的限制也受到保护。此外，韩国出口商得到了出口补贴、税收优惠和补贴融资的帮助。”

韩国政府在选择需要补贴的行业方面也做得很好，这种方式不仅仅是向现有的生产或注定要失败的行业注入资金。它强调广泛的教育和提高劳动力的技能。它强调现代基础设施。它强调向技术前沿迈进，在需要时引进专业知识，但也采取许多步骤开发自己的技术。此外，韩国接受了技术专业知识的持续发展，以及它带来的持续破坏。

与世界其他经济体一样，韩国经济在前进中面临着持续的挑战。对韩国来说，一个巨大的转变是，它的经济增长很大程度上是基于大型工业集团(“财阀”)，从事各种日益复杂的制造业。但对于整个世界经济来说，随着机器人和自动化的兴起，经济增长越来越多地集中在生产的服务方面——创新、设计以及金融和法律等支持性服务——而不是实物的制造。因此，韩国目前的政府计划强调持续的技术技能和复杂性，但也强调将技术应用于中小型企业和服务业。

人们一直在争论，对工业的具体补贴是否比人力资本、基础设施以及对高水平投资和技术增长的支持等更普遍的改善更重要。我不想解开那个结。但很明显，如果没有一系列广泛的支持政策，仅靠产业补贴本身就不会取得同样的成功。