非洲联盟的20年:记录和新的挑战

非盟在使非洲成为一个和平与发展的大陆方面取得了一些进展。然而,严重的问题依然存在,而且新的问题正在上升。

非盟为处理非洲问题提供了一个谈判论坛,它的巨大成功是在非洲大陆发展自由贸易区,在未来十年,非盟将考虑一体化选择。

受泛非主义和欧盟架构的启发,非洲联盟(非盟)最近庆祝了成立20周年。21世纪的戏剧性事件——从2001年9月11日的恐怖袭击到2008-2009年的大衰退,从移民危机到民众不满情绪上升,从Covid-19到乌克兰战争——表明世界正处于一个去全球化、不确定性和普遍焦虑的时期。对于非盟这样的组织来说,在新旧威胁和关键盟友的重新定位中,这产生了严峻的挑战。

过去二十年在非洲也是多事之秋。非洲大陆一直是刚果民主共和国(DRC)、埃塞俄比亚和索马里武装冲突的舞台。一个新的南苏丹国家应运而生,摩洛哥重新加入非盟。自由贸易大陆区已经建立,许多“终身”的长期领导人被推翻。

非洲面临多重安全和政治挑战,包括刚果民主共和国和埃塞俄比亚的持续冲突,萨赫勒和非洲之角的恐怖主义,乍得、几内亚、马里和苏丹的军事政变,民众起义,难民潮和日益严重的粮食不安全。

非盟旗舰改革

两项发展与非盟的形成特别相关。首先是2015年通过的《2063年议程》,这是该组织的50年计划,概述了旗舰项目及其主要目标(包括和平与稳定,消除贫困以及建立联邦或邦联的联合非洲)。其中一些项目,如自由贸易区或单一航空运输市场,正在实施之中。其他的——如非洲联盟护照——被推迟了,而有些,比如到2020年结束所有武装冲突,则达不到要求。

非盟为解决非洲内部冲突提供了一个有效的谈判论坛。

同样值得注意的是2016年在卢旺达总统保罗·卡加梅(Paul Kagame)的领导下启动的改革进程。在查明了本组织的弱点(包括分裂和分散、低效的结构、财政依赖性和该组织与区域经济共同体之间有限的协调)之后,制定了一项改革计划。目的是减少非盟的优先事项数量,审查行动结构,与非洲公民重新建立联系,提高效率并实现财务独立。

自由贸易突破

除了制定议程和机构改革外,非盟还取得了两项重大进展。它为解决内部冲突提供了一个有效的谈判论坛,也是非洲国家在更广泛的国际舞台上表达其利益和关切的平台。这并不意味着非洲国家在每个问题上都以一个声音说话,对乌克兰战争采取的不同立场就证明了这一点。

第二项成就是建立了非洲大陆自由贸易区(AfCFTA),这是一个2063年议程项目。除厄立特里亚外,所有非盟国家都签署了该协议,43个国家交存了批准书。

在非常雄心勃勃的自由贸易协议上,对国家层面的经济政策产生重大影响,几乎达成共识,这算是一次重大的外交胜利。这也是贸易和经济一体化不断增强的有力指标,这将影响生产结构、基础设施和非洲空间内人员流动的规则。

非盟委员会、乍得资深政治家和外交官穆萨·法基·穆罕默德自2017年以来一直领导非盟委员会。他再次当选,任期将于2024年结束。

非盟在促进非洲大陆的和平、安全与稳定方面不太成功。2013年,非盟大会承诺到2020年结束非洲的暴力冲突,其“平息枪声”倡议是《2063年议程》的一部分。然而,刚果民主共和国、利比亚、布基纳法索和埃塞俄比亚的新旧武装冲突仍在继续。在苏丹和索马里,脆弱的和平岌岌可危,非洲许多地区的部族暴力有所增加,武装团体的扩散也是如此。

非盟对管理和调解政治危机的重视至关重要。

虽然暴力及其根源依然存在,但在 “非洲问题由非洲人解决 ”的原则下,非盟与联合国密切合作,在整个非洲大陆的维和行动中发挥了重要作用。结果有好有坏,但非盟似乎被认为在行动领域更具有合法性。原因就在于最近的历史。在一个对独立斗争记忆犹新的大陆上,来自外部世界的行为者的调解和和平建设努力不被信任,而且通常会失败。

与其前身非洲统一组织不同的是,非盟以国家主权为绝对原则,其运作方式为 “不漠视规则”。它说,该组织必须对战争罪、种族灭绝罪或反人类罪进行干预。由于许多领导人的变动仍然是由不规范的(有时甚至是暴力的)进程促成的,非盟对管理和调解政治危机的关注至关重要。这是由调解小组完成的,更少的是由制裁制度完成的。

苏丹的艰难考验在军事政变之后,非盟暂停了马里、布基纳法索和苏丹的成员国资格。鉴于苏丹在政治和外交上的重要性,它是对非盟在该问题上“零容忍”立场的一个关键考验。在谈判无果后,非盟和平与安全理事会(PSC)暂停了苏丹在该组织的活动,直到2019年被军方推翻的文官政府恢复。

然而,就乍得而言 – 前总统和过渡军事委员会领导人的儿子Mahamat Deby Itno一直在推迟选举 – 非盟更不愿意采取行动。乍得仍然是打击恐怖主义的重要盟友,是法国在该地区军事行动的总部所在地。在其他情况下,如埃塞俄比亚内战和德尔加杜角叛乱,非盟的稳定努力失败了。

《2063年议程》设想了一个善治、民主、尊重人权、正义和法治的非洲。然而,非盟对政变的不一致态度和对现任者“宪政工程”做法的容忍可能会削弱其合法性。一些批评人士说,该组织类似于一个“现任者俱乐部”。

尽管到目前为止仍存在缺陷,但非盟对政治动荡和冲突的务实态度–基于对话、调解和一定的灵活性–为稳定做出了贡献。

争取自力更生

未来十年,非盟将面临不少需要应对的挑战。其中之一就是它对外部资金的依赖。它使非盟更容易受到其他机构(如联合国)利益和议程的影响,从而限制了非盟的影响力。《2063年议程》的改革者试图通过“联盟融资”计划解决资金短缺问题。非盟成员国本应对符合条件的进口商品征收0.2%的税,以支持该组织。然而,只有不到40%的成员国每年缴纳会费。PSC在其2021年3月的报告中表示:“只要这些短缺持续存在,非盟的财政独立将仍然是一个白日梦。”

在全球经济衰退、乌克兰战争和世界不断演变的力量平衡中,非盟还必须适应快速变化的全球格局。

2021年,建立和平行动的所有费用都由外部行为体(主要是欧盟)提供资金。至于2022年,外部合作伙伴资助了6.5亿美元非盟预算的66%。捐助者提供的资金用于行动、方案和和平支助。自筹资金75%的预算目标仍然遥不可及。与此同时,在非洲大陆面临安全、经济、政治和人道主义挑战的情况下,未来十年可能会带来更紧迫的财政需求。

非盟的关键安全作用

另一个困难的挑战是安全,这是非洲繁荣与和平的必要和基本条件。非盟已成为非洲大陆安全领域的一个关键行动者。然而,其安全行动由外部资助,由少数国家执行,包括卢旺达、尼日利亚、塞内加尔、南非、加纳、埃塞俄比亚和埃及。其中两个卷入了冲突:埃塞俄比亚重新爆发内战,而卢旺达和刚果民主共和国之间的紧张局势升级。

在全球经济衰退、乌克兰战争和世界不断演变的力量平衡中,非盟还必须适应快速变化的全球格局。

非洲大陆各国将面临高债务水平、食品价格上涨和民众不满。非盟将需要适应伙伴和捐助者的战略变化。一个例子是欧盟对非洲安全的态度不断变化,因为欧洲和平基金(EPF)取代了非洲和平基金(APF)。

亚太论坛是欧盟在《科托努协定》签署后于2003年成立的,旨在资助非洲领导的维持和平行动和预防冲突倡议。虽然资金不能用于采购军事装备,但根据APF的规则,资金对于支付包括薪金在内的业务费用至关重要。2004年至2021年期间,欧洲国家提供了26.8亿欧元的支持,在19个非洲国家部署了多达16个和平与安全行动。

鉴于对不受控制的移民和潜在的新难民危机的担忧,非洲稳定和安全项目仍将是欧盟的优先事项。

根据EPF,六年(2021-27年)的预算为57亿欧元,根据EPF,欧盟国家可以向参与和平支持行动的国际和区域组织以及第三国提供财政援助。与APF不同,EPF还允许提供军事装备。

非洲的安全现在需要在全球舞台上欧洲安全利益的更广泛框架内加以考虑。实际上,考虑到欧盟是非盟维持和平行动的主要资助者,这可能会降低非洲国家的行动能力和影响力,并为欧洲国家在非洲安全格局中更实质性的存在铺平道路。无论如何,鉴于对不受控制的移民和潜在的新难民危机的担忧,非洲稳定和安全项目仍将是欧盟的优先事项。

场景

在未来十年里,非盟将考虑各种一体化方案。由于集成可以采取不同的形式,因此出现了两种情况。

发展亚太自由贸易协定

在第一种也是最有可能的情况下,欧盟将深化经济一体化,而不涉足政治领域。在经济方面,非盟通过AfCFTA取得了决定性进展。在这种情况下,非盟将专注于通过改善互联互通、促进关键基础设施和为整个非洲大陆的人员、商品和服务的自由流动建立法律框架来发展非洲商品贸易协定。区域经济共同体将发挥至关重要的作用,成为大陆经济一体化的基石。

非洲内部贸易水平的上升可能会排斥各国之间的经济发展。在未来十年里,非盟可能会把重点放在经济一体化和安全问题上。考虑到该组织的财政依赖和最近欧盟安全战略的变化,它可能难以维持其在联合国和欧盟面前的自主权和机构。

“积极合作的非洲”

然而,不能排除的是,就像欧洲的情况一样,为了实现“联邦化非洲”的目标,非盟将有可能推动政治一体化。这样的项目很可能会失败;主权在非洲是一个敏感的问题,脆弱或失败的国家仍然是安全与繁荣的主要障碍。

此外,随着世界进入一个对机构信任度下降的时期,非盟很难将不同政权、人口结构和利益的国家之间的政治一体化进程合法化。欧盟联邦主义者和支持者之间日益加深的分歧,后者将欧洲视为合作但主权国家的集合,这对非洲精英来说可能是一个警示。