2023年5月，12个南美国家的领导人齐聚巴西利亚，为实现地区一体化指明方向。巴西总统路易斯-伊纳西奥-卢拉-达席尔瓦（Luiz Inácio Lula da Silva）在会上说：“将我们团结在一起的因素超越了意识形态差异。我们是一个人类、历史、文化、经济和商业实体，有着共同的需求和希望。”卢拉呼吁邻国重新加入并改革南美洲国家联盟（UNASUR），这个地区性机构在2019年因党派之争而分裂，一半成员退出。他在演讲的最后就该机构的发展方向提出了一系列建议：发展融资、医药创新、能源生产和国防协调。
在巴西利亚举行的首脑会议作为9年来南美国家总统的第一次会议受到了广泛关注。然而，重振南美洲国家联盟的努力只是推动拉丁美洲一体化进程的最新举措。2023年1月，拉丁美洲和加勒比国家共同体(拉共体)各国领导人签署了包含111点内容的《布宜诺斯艾利斯宣言》，承诺共同努力改善营养、消除饥饿、发展基础设施和生产疫苗。定于今年晚些时候举行的部长级会议有望扩大这些承诺，使其涵盖移民、采矿和毒品贸易等领域。
在过去的二十年里，这种拉丁美洲一体化的设计引发了质疑。一些人嘲笑非洲大陆的地区性机构是毫无意义的多边主义，夸夸其谈，实则缺乏实质内容。其他人则谴责他们过于意识形态化，源于对美国下意识的敌意，这种敌意更关注的不是寻找解决方案，而是发出左翼反对的信号。
然而，这样的解释误解了拉美一体化的动机及其持久的吸引力。拉美地区组织，包括拉共体和南美国家联盟，并没有被设计成意识形态盟友的游乐场。相反，它们反映了一种本土的外交政策传统——积极、自信和自主——在“全球时代”，这种传统只会变得更有吸引力，这种重新调整将定义一个流行病、气候变化和大国之间日益紧张的时代。据肖尔茨说，欧洲国家目前正在讨论如何“在日益多极化的世界中保持独立”。如果这是真的，那么拉美这个被经济依赖所困、被排除在全球治理高层之外的地区，将面临更加紧迫的挑战。
然而，一体化的紧迫性并不能保证其成功。拉丁美洲一体化目前受到来自多个方面的挑战的阻碍：在集团内部、集团外部以及每个国家内部都在努力应对国内政治动荡。盟国应以更强有力的外交支持应对这些挑战。拉丁美洲一体化不仅能确保在面对粮食、卫生和环境危机时具有更强的复原力。它还将使拉丁美洲在未来动荡的世纪成为国际社会更可靠的伙伴。
新的集团
拉丁美洲一体化的动机既有外部的，也有内部的。今天，该地区的许多领导人认为，美国领导的半球治理体系已经崩溃。包括美国在内的美洲国家组织最近遭遇了一连串丑闻：2018年，美洲国家组织在洪都拉斯搞砸了一项腐败调查，对2019年玻利维亚大选进行了前所未有的干预，并对其领导人、秘书长Luis Almagro的行为展开了道德调查。考虑到这些尴尬，美洲国家组织的一些成员国不再认为美洲国家组织是半球事务的可靠管理者。
这种信任危机解释了2022年美洲国家组织(OAS)大多数成员国参加的美洲国家峰会上出现空椅子的原因。在洛杉矶主持峰会的美国总统拜登没有邀请古巴、尼加拉瓜和委内瑞拉的领导人，理由是这些国家“缺乏民主空间和人权状况”。墨西哥总统安德烈斯·曼努埃尔·洛佩斯·奥夫拉多尔说：“我们反对将美洲大陆的国家排除在外。”他与玻利维亚和洪都拉斯的总统一道抵制了这次峰会，声援被排除在外的邻国。
对美国影响力的不满并不是什么新鲜事。美洲国家组织的争议不断提醒拉美领导人战略自治的价值。2008年，所有12个南美国家加入成立了南美国家联盟。2011年，33个国家——美国边境以南的每个州——成立了拉共体，其使命是“抛弃老旧的美洲国家组织”。与美洲国家组织不同，UNASUR和CELAC都没有将美国和加拿大纳入其成员。
在拉丁美洲的国际贸易总额中，只有15%发生在该地区的国家之间。
许多分析人士解释说，美洲国家组织的替代品崛起是当时左翼领导人的计划，其中包括委内瑞拉总统乌戈-查韦斯和玻利维亚总统埃沃·莫拉莱斯。但这些机构获得了跨党派的支持。查韦斯欢迎墨西哥保守派总统费利佩·卡尔德龙·伊诺霍萨于2011年到加拉加斯参加拉共体的成立。右翼智利总统Sebastián Piñera支持UNASUR谴责2010年针对左翼厄瓜多尔总统拉斐尔·科雷亚的政变企图。
事实上，尽管许多评论家将拉美一体化描述为那个时代左翼“粉红浪潮”的副产品，但它实际上根植于早于近期趋势的宪法秩序。例如，巴西1988年的宪法指示政府“寻求拉丁美洲各国人民的经济、政治、社会和文化一体化，旨在形成一个拉丁美洲国家共同体”。
然而，在美国总统唐纳德·特朗普入主白宫后，该地区发生了逆转，哥伦比亚总统伊万·杜克和巴西总统雅伊尔·博尔索纳罗等新一批右翼领导人放弃了前任建立的机构。到2020年，已有7个国家的政府退出了UNASUR，巴西暂停了其在CELAC的成员资格，而南方共同市场(该市场在过去十年中见证了区域贸易的十倍增长)因弃权、忽视和预算削减而大幅削弱。
随着该地区走向解体，特朗普政府试图重申美国在西半球的主导地位。特朗普政府将古巴、尼加拉瓜和委内瑞拉称为“暴政三驾马车”，推翻了奥巴马总统与古巴的贸易协定，并对委内瑞拉发起了全面制裁。特朗普将巴西指定为主要的非北约盟国，并向杜克施压，要求他背弃哥伦比亚与哥伦比亚革命武装力量(FARC)在2016年达成的和平协议，从而推进了美国的国防利益。他还打破了拉丁美洲领导人50年的传统，任命一位美国公民担任美洲开发银行(Inter-American Development Bank)行长。2019年，美国国家安全顾问John Bolton向美国总统詹姆斯·门罗及其对美国主导的西半球的愿景表示敬意，他说：“今天，我们自豪地向所有人宣布：门罗主义还活着，而且很好。”
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特朗普政府热情高涨的门罗主义引发的反弹是可以预料的。拜登保留了前任的一些关键政策，如将古巴列为支持恐怖主义的国家，许多拉美领导人继续将区域一体化视为重新平衡半球关系的战略，以摆脱不可预测、不可靠和单边的华盛顿。但有利于拉美一体化的内部因素与外部因素同样重要。
主要驱动力是开发。拉丁美洲高度受到全球经济风暴的影响：新冠肺炎疫情使其经济萎缩幅度是全球平均水平的两倍多，乌克兰战争使其粮食和能源市场动荡，将通货膨胀率推至15年来的最高水平。区域解体是这种脆弱性的一个主要来源。在拉丁美洲的国际贸易总额中，只有15%发生在该地区国家之间，而欧盟和北美的这一比例分别为55%和38%。拉丁美洲85%的国际贸易是与美国、欧盟和中国进行的，以出口低价值的原材料换取进口高价值的制成品和先进技术。
区域一体化的动力与这种依赖观念密切相关。20世纪50年代，有影响力的联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会提议将关税同盟作为一项发展战略。40年后，南方共同市场贸易集团将成为反对美国领导的美洲自由贸易区提案的堡垒，许多人担心这将巩固拉丁美洲低价值初级商品的专业化，并确保美国在西半球的商业主导地位。今天，拉丁美洲的左翼和右翼领导人仍然相信，只有通过能源生产、基础设施投资和制药创新的综合计划，减少对富裕国家的依赖，才能确保可持续发展。
区域一体化也会加强国防。2008年3月，哥伦比亚总统阿尔瓦罗·乌里韦·贝莱斯对厄瓜多尔境内的哥伦比亚革命武装力量(FARC)成员发动了军事袭击，引发了一场外交争端，导致厄瓜多尔与哥伦比亚断绝关系，委内瑞拉将部队转移到与哥伦比亚的边境。但各国领导人迅速遏制了地区冲突的风险。仅仅9个月后，南美国家联盟国家的国防部长就成立了南美国防委员会，以加强军事合作，并将拉丁美洲建立为“和平区”。在随后的几年里，该委员会扩大并深化了这一任务，在布宜诺斯艾利斯成立了战略防御研究中心(Center for Strategic Defense Studies)，制定政策，在基多成立了南美防御学校(School of South American Defense)，培训军官。在一个曾经由军事独裁统治并饱受内战蹂躏的地区，这些机构旨在加强拉丁美洲军队之间的信任，防止通常会增加军事开支并增加区域内冲突可能性的竞争。
一体行动
拉美一体化的潜在收益从未如此清晰。但其成功的前景将取决于该地区领导人克服意识形态分歧的能力。要做到这一点，需要外交智慧和深思熟虑的制度设计。与欧洲理事会一样，UNASUR也经常因其协商一致的原则而受阻。包括卢拉在内的一些领导人提议，将这一共识限制在最关键的议题上，比如加入金砖国家，以防止否决权阻碍新的区域计划的实施。
然而，即使没有美国的干预，区域一体化的机会之窗也可能比拉美领导人所希望的要小。在整个非洲大陆，总统在普选中以微弱多数上台，在各自的立法机构中占少数。在许多历史上最强大的自由民主国家——其中包括巴西、智利和哥伦比亚——反对派已经变得激进，如果不是直接的暴力，也有可能侵蚀民主制度。在国内受到阻碍，各国政府可能难以投入必要的政治资本，以建立能够抵御国内反对派反弹的地区性机构。
尽管有这些困难的条件，拉丁美洲一体化的梦想仍在继续。这是国际社会，特别是美国应该共同承担的责任。一个更加一体化的拉丁美洲将意味着更多可靠的合作伙伴、繁荣的经济和富有弹性的民主国家。但时间紧迫。在5月份的巴西利亚地区峰会上，卢拉只给与会的总统们120天的时间来提出南美洲一体化的路线图。如果该地区取得成功，美国应该停止分裂该集团或孤立其成员国的努力，而是鼓励拉丁美洲走上这条道路。
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