据江苏省政府网站消息，国家统计局近期对全国城乡（含开发区）分类代码的更新，引起了各方关注。按照更新方案，苏州工业园区下辖社区的城乡代码由镇中心区（121）改为主城区（111），其5个街道113万常住人口将转变为城区人口。由于2020年人口普查中苏州城区常住人口399万人，并未包括工业园区人口，此番代码更新，意味着苏州城区人口超过了特大城市500万人的“门槛”。虽未“官宣”，但苏州在人口规模上已经跻身特大城市行列，这或将成为苏州继中国首批历史文化名城、长三角重要中心城市、最强地级市之后的又一城市桂冠。当然，城市人口增加、规模扩大，也会给古城保护、城市交通、环境建设带来一系列考验。
“特大城市”认定会给城市带来什么，城市大了是不是必然带来各类“城市病”？南京和苏州的探索实践表明，秉持开放布局、融合生长理念，特大城市可以“大而精”“大而美”。
开发区是否为城区，关键看“城市化程度”
按照统计口径，“城区”指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域；“镇区”指在城区以外的县人民政府驻地和其他镇，政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域，两者执行不同的代码。
“苏州此番调整统计用城乡代码的关键，是把工业园区（开发区）视为城区一部分。”省规划设计集团技术中心总规划师徐海贤认为，统计部门原来不把工业园区或开发区归类为城区，是因为各地开发园区千差万别，许多园区乡镇板块比例大，尚有不少地块待开发，有的则是单纯工业区，当然不应视为城区。但在东部经济发达地区，许多开发园区产城融合、职住一体，繁荣便利程度甚至超过一些市辖区，理当具体问题具体分析。
此前，许多开发区为管理方便挂靠市辖区，如江宁开发区隶属于江宁区，苏州高新区、虎丘区合二为一，自然化解了这个难题。问题是苏州工业园区这类城市“计划单列”的开发园区，该不该统计进城区人口？
对此苏州市政府研究室处长朱微名认为，开发园区是否视为城区，不应只看行政隶属关系，而应考量其城市化程度。从2009年完成撤村建居，到2012年撤镇建街道，再到2018年全域划分为商务、科创、高端制造与国际贸易区、旅游度假四大功能区，苏州工业园区全域成为城市板块，在基础设施、公共服务、就业保障、社会管理等方面实现“八个一体化”，辖区没有一块农用地，近20万农民成为新市民，城市化率为100%。
“跟‘六人普’相比，苏州工业园区‘七人普’增加了43.9万人口，多数是就业置业的高质量城市人口。”苏州统计局调查中心主任陈霞说，苏州工业园区113万常住人口中，大学（大专及以上）学历42.8万人，高中（含中专）以上学历19.6万人，两项相加占了总人口的55%；常住人口中15—59岁占71%，人口流入快，文化素质高，年轻人和新就业人群多。
“高质量人口涌入苏州工业园区，是看中园区发展机会和城市现代化水平。”苏州工业园区管委会有关负责人介绍说，园区环金鸡湖区域是苏州最繁华的时尚购物区、夜经济集聚区和文化旅游度假区。从金鸡湖8平方公里到全域278平方公里，建成市级、片区级、邻里级、居住小区配套的四级商业体系，商业、医疗、教育等公共服务优质均衡，综合执法、智慧城市、全科社工等社会治理率先普及。这里不仅是苏州的新中心，也是江苏城市现代化标志区。
“所以说把苏州工业园区视为城区，所辖百万人口调整为城区人口，是名实相副、实至名归。”朱微名说，统计部门更新苏州工业园区城乡代码，是顺应时代发展需要、因地因情施策的改革举措，必将进一步推动园区打造产城融合型园区，建设世界一流的中心城区。
和苏州工业园区一道调整城乡代码的，还有合肥下辖的3个开发区，调整后的合肥城区常住人口在500万左右，可以预见，长三角很快将形成南京、杭州、苏州、合肥4座特大城市，对以上海为龙头的长三角世界级城市群形成有力支撑。
跻身特大城市，意味着更多发展势能
“在城市认定中，‘特大城市’不仅指规模特大，还表征功能强大。” 徐海贤说，人口和产业向优势区域、向中心城市集聚是客观规律，人口规模直接影响城市能级，规模等级越高，资源配套就更多。被认定为特大城市，可以享受更多的政策势能，获得更多的关注认可。
以将要推行的新一轮城中村改造为例，7月21日《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》审议通过，明确此轮城中村改造在超大特大城市。
还有如地铁建设，城区常住人口是硬性指标之一。南京市域轨道交通规划有22条线路，其中城市轨道14条，与其特大城市定位和服务700多万城区人口是分不开的。
是否为特大城市，还关系到都市圈建设资格和享有地位。根据国家发改委2019年公布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动能力强的大城市为中心，以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。
苏州既是苏锡常都市圈“龙头之一”，又是上海大都市圈骨干城市。按照2022年10月公布的《上海大都市圈空间协同规划》，苏州、宁波、临港片区规划为3个综合性全球城市，建设与上海联动共生的功能性枢纽城市，打造链接全球的综合枢纽。
“链接全球、综合枢纽”，不仅是长三角城市群对苏州的定位，也是所辖县级市对苏州的期待。2022年，苏州GDP逼近2.4万亿元，仅次于北上广深4个超大城市和重庆，全市常住人口接近1300万，可中心城区人口统计不到400万，只被认定为“大城市”，既不符合发展实际，也不匹配城市能级。
“所以说苏州城市升级不是区划调整的‘人口增量’，而是统计口径优化的‘存量激活’。这不是什么数字游戏，而是货真价实的城市化。” 苏州市自然资源和规划局国土空间规划处处长王华龙说，城市等级越高，公共服务水平越高，更能吸引一流人才加盟。所以这一轮以生物医药、新能源、纳米科技为代表的新经济主要发育壮大于中心城区，单苏州工业园区一家，就拥有A股上市公司44家、科创板上市公司19家，占到苏州全市的35.8%和38%。
朱微名认为，城市升级不仅赋予其更大职责使命，还提升了城市向心力。苏州所辖县级市实力都很强，过去中心城区集聚度不够高、“小马拉大车”现象或多或少存在着。如今随着主城功能越来越强，市域轨道11号线通车、苏虞张开建，昆山、常熟等纷纷靠拢主城布局高新园区，市域一体化明显加快。
“特大城市建设对南京来说，是城市首位度越来越高，凝聚力越来越强。”南京市规划和自然资源局编研中心主任郑晓华介绍，南京市950万人口中，有700多万集中在绕越公路内中心城区，南京为此布局了新街口、河西、江北等4个城市中心，环紫金山、江北两条科创带，不但为全市三副城、九新城培育了“强中心”，还带动都市圈城市抱团发展，成员扩大至苏皖两省10个城市（区）。
大了未必产生“城市病”，小了也未必紧凑集约
城市扩容后服务配套高效共享，也给环境建设、交通疏导、古城保护带来考验。对此，南京用20多年的发展经验表明：特大城市组团布局、公交优先、绿色发展，照样可以做到“大而美”“大而强”“大而精”。
郑晓华介绍说，本世纪以来南京从“一城三区”“一主三副”到“江南江北新主城”布局，疏散老城人口和非古都核心功能的同时，在800平方公里中心城区重新排布功能板块，坚持20多年来卓有成效：从“六人普”到“七人普”，老城区人口减少了四五十万，老城“浮肿病”“紧平衡”有效缓解，人口密度大大降低。建邺、雨花台、栖霞3个过去的城郊区，通过河西新城、仙林大学城、南部新城和“两桥”改造，人口增加了十几万到30多万不等。江宁更从114万人增加到195万人，10年净增了80多万人。
跳出老城建新城，南京多中心、开敞式、轴向组团布局的同时，着力推动老城内优质医疗、教育资源向新城扩展、转化、集聚，并在新城提供高于老城的市政配套和公共服务，在新一轮规划中更把东山、仙林、江北等板块升格为江南江北新主城。城市规模变大，并不等于“摊大饼”。依托江河分割、丘陵地形，新主城“跳跃布局”到紫金山、长江、秦淮新河外，通过“井字+外环”快速路和地铁连接老城，每个板块和市中心都通行两条以上地铁。城市布局大开大合、空间格局山水相连，人均绿地面积超过15平方米，南京因此获得“国家森林城市”“国家生态园林城市”等一系列荣誉。
南京山多，苏州水多。依托星罗棋布的湖泊水湾，苏州同样呈现多中心、组团式、网格化布局。苏州老城保护从上世纪80年代就开始，14平方公里的姑苏城被完整保护下来，老城区作为行政、商业、文旅中心，和城东金融商务中心金鸡湖片区联袂组成城市“双中心”，南、北、西分别建设太湖新城、高铁新城和太湖科学城，太湖、阳澄湖、澄湖等经由石湖、横山、虎丘、独墅湖等楔入主城，形成苏州城“四角山水”。
城市组团布局、产城融合，从源头上纾解了城市做大后带来的交通难题。高德地图发布的中国主要城市分析报告显示，苏州在全国小汽车超过400万辆的8个城市中，“交通健康指数”排名前列。王华龙分析，这归功于各新城板块相对较好的职住平衡，以及地铁+快速路的“双快交通”。除工业园区113万常住人口外，其他城市板块如虎丘区（苏州高新区）93万人，相城区（高铁新城）90万人，分布也都较为均衡。在地铁建设上，苏州地铁眼下六线联运，日客流量达150万人次，居民公共交通出行分担率达50%。城市快速路同样是“环路+放射”结构，以7%的道路里程，承担了30%的市区交通量。
依托人工山水城中园的艺术空间，以及自然山水城中园的生态空间，苏州城市园林绿化从“城市公园”提升为“公园城市”，通过规划建绿、改造增绿、点上插绿，形成自然公园、森林湿地、城市绿化、城市公园、古典园林五大生态系统，建成区绿化率、绿地率双超40%，公园绿地服务半径覆盖率超过90%，城市“处处皆景、城在园中”，居民“推窗见绿、出门进园”。
“所以城市大了未必产生‘城市病’，小了也未必紧凑集约，关键看怎么布局、怎么发展、怎么建设。”徐海贤说，特大城市秉持融合生长的理念，产业和板块融合，自然和城市融合，外延和内涵融合，在建强城市和宜居建设中完全可以做到有机统一、相得益彰。