郡县治 天下安 | 关于江阴市社会治理综合标准化试点项目的调研思考

导 语

中央提出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。在收官“十三五”、谋划“十四五”的历史节点,调研组应邀赴江苏江阴调研标准化助力社会治理现代化相关工作,总结基层做法,梳理先进理念,提炼相关观点,形成了比较厚实的研究报告,以突出的事例、鲜明的成效和应有的逻辑关联,阐述了“标准化工作意义重大”“标准化在社会治理中作用重大”“以标准化促进社会治理现代化大有可为”“发挥标准化的集成作用推动社会治理至关重要”的结论与建议,对编制“十四五”乃至更长时期国家标准化战略、推进社会治理以及国家治理体系和治理能力现代化具有参考意义。相关调研材料被新华社新华丝路网、中国经济网、中国市场监督管理杂志等发表和推介。

郡县治 天下安——关于江阴市社会治理综合标准化试点项目的调研思考

组织实施标准化战略,是实现高质量发展的必然要求,也是国家市场监督管理总局的重要职责。党的十八大以来,习近平总书记多次阐述要大力实施标准化战略,强调“标准助推创新发展,标准引领时代进步”,标准化工作力度不断加大,标准化作用得到充分显示。在收官“十三五”、谋划“十四五”的时间节点,认真研究制订“十四五”标准化工作规划具有重要意义。在承担相关研究课题中,市场监管总局发展研究中心深入江苏省江阴市调研了社会治理综合标准化试点项目。研究结果表明:以标准化促进社会治理特别是基层社会治理大有可为;发挥标准化的集成作用推动社会治理至关重要;让标准下沉、为基层服务空间广阔。

 一、基本情况
      郡县治,天下安。在我们党的组织结构和国家政权结构中,县一级处于承上启下的关键环节,是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础。
      2017年7月,江苏省委、省政府贯彻落实党中央全面深化改革的战略部署,将县域改革作为改革率先破局的突破点,正式将江阴确立为全省唯一的县级集成改革试点。江阴,隶属江苏省无锡市,是苏南地区的县级市,曾获全国县域经济和综合发展“十七连冠”,中国工业百强县(市)“三连冠”,目前有常住人口165万,户籍人口126万。
      三年来,江阴市作为江苏省唯一集成改革试点地区,从群众最关注、企业最期盼、基层治理最迫切的要求出发,聚焦重点领域和关键环节,致力破解影响长远发展的体制机制障碍,着力消除制约发展的“堵点”“痛点”,构建起集政务服务、基层治理、社会救助、生活服务于一体的县域治理架构,形成一批可复制可推广的“江阴经验”,为推动县域治理体系和治理能力现代化探索了“江阴路径”。改革项目被评为江苏省依法行政示范项目、江苏省政府法制创新奖。
       社会治理,标准先行。江阴市专门成立了由市长任主任、分管副市长任副主任、相关职能部门和各镇街园区主要负责人为成员的江阴市标准化管理委员会,在市场监管部门下设标委会办公室。成立政务服务、基层治理、社会救助、生活服务四个工作组,分别牵头负责四大体系标准化建设工作,将全市46个委办局和18个镇街园区根据职责任务分至各工作组,每个工作组成员单位均明确分管负责人和标准化工作联络员,各司其职、上下联动,全市上下拧成一股绳,劲往一处使,打响了以标准化推动社会治理的人民战争。其间,共形成884项标准,其中“江阴标准”777项,自有标准拥有率近90%。
       二、主要成效
       标准化试点工作开展以来,江阴市大力开展标准化知识培训,普及标准化理念,厚植标准化意识,科学构建标准体系,全面实施标准验证,持续改进,强化考核,促进标准化深入人心,提升全市标准化工作水平,推动标准化在社会治理中彰显作用。
       (一)“标准化+”促进政务服务体系便捷高效。一是标准化赋能“三级六同”。江阴市级向镇(街道)政务服务中心赋权69个审批服务事项,通过标准化创建,全面梳理赋权事项流程材料、时限要求,在市、镇(街道)、村(社区)三级实现“同一事项、同一标准、同一材料、同一流程、同一时限、同一结果”。二是标准化赋能政务公开。按照“公开为常态、不公开为例外”原则,纠正不公开行为13个,细化200余个事项公开要素、公开属性、公开主体、公开时限、公开渠道等信息公开要求,为推进政务服务“一网、一门、一次”改革奠定了基础。三是标准化赋能流程优化。以标准化调整赋权镇(街道)政务服务中心、村级便民服务站事项,深入推进审批服务便民化,打通政务服务“最后一公里”。四是标准化赋能部门联动。以便民利企为评判准则,以标准化创建为抓手,通过标准固化“企业注册开业”审批模式、优化“不动产登记”流程和“工业建设项目施工许可”审批流程,制定了具有江阴特色的《新设企业服务规范》《一窗受理集成服务规范》《工业建设项目施工许可服务规范》,为江阴后续打造更加便捷高效的审批服务平台夯实基础,推动政务服务改革向纵深推进。企业开业办理由16个工作日缩短固化为2个工作日,提速87.5%;不动产登记有13个工作日缩短固化为4个工作日,提速69.2%;建设工程施工许可证核发由3个环节并为1个环节,并限定“行政+技术”审批在40个工作日内办结,提速50%以上。
       (二)“标准化+”促进基层治理体系沉底到边。一是规范权责界限,实现综合执法标准化。以横向整合、重心下移为原则,进一步厘清市镇两级执法监管权责界限,推动执法综合化并进一步实现综合执法规范化。市级层面,在市场监管、交通运输、农林水利等7个领域开展综合执法改革,整合执法力量,实现一个领域一支队伍管执法;镇(街道)层面,将与群众生产生活密切相关的执法权限赋予镇(街道)综合执法局,实现镇(街道)一支队伍管执法。建立综合执法权力清单和责任清单制度,厘清行业主管部门和综合执法部门之间的权责边界,制定综合执法系列标准,实现了全市各镇(街道)执法装备、执法文书、执法培训、执法流程和执法证件的“五统一”。二是规范事项程序,实现网格管理标准化。依托市镇村三级网格和“一长五员”网格配置,通过制定《入格事项流转规范》《网格事件任务流转规范》等标准,建立完善闭环可控的入格事项流转机制,推动基层治理网格化、规范化。制定入格事项清单并实施动态调整,目前全市人口、公用、社会保障等25个部门的信息采集任务及城市管理、安全生产、环境保护等150项日常巡查信息采集工作已入格开展。三是规范绩效评价,实现量化考核标准化。发挥考核导向作用,建立网格化管理考核标准,制定网格化管理运行办法及效能责任追究办法,完善网格化管理“双随机”抽查机制,建立每周通报、每月排名、年度评优的工作机制,形成了包括一般效率考核、巡查事件考核、任务完成考核、双随机督查考核和专项监督考核等内容的量化可比的考核规范,实现基层治理考核有标准可依、有规章可循。四是规范信息互通,实现综合执法和网格管理联动标准化。依托网格细分执法区域,推动公安警务力量入网格,实现执法巡查与网格管理有效叠加,积极打造全要素网格,切实破解社会治理难题、提升社会治理能力。建立执法监管信息双向推送等机制,强化审批执法监管联动,完善综合执法协调监督制度体系,固化行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核等要求,形成一系列可遵循、可操作的标准,有效提升基层治理成效。
      (三)“标准化+”促进社会救助体系精准有力。一是标准化保障跨部门救助贯通实施。整合全市救助资源基础,以标准化对社会救助集中办理程序进行规范,“横向到边”建立社会救助相关部门联动协调机制,“纵向到底”贯通市镇村三级职责分工和流程,让群众对救助工作运行情况一目了然、线上线下均可寻求救助。二是标准化保障精准救助措施落地。围绕精准救助的目标,依托标准化创建创新开展工作,统一救助对象、救助标准、救助平台、救助事项的救助程序、部门职责以及工作要求。制定上门服务、数据统一管理等特色工作标准,逐步建立起困难家庭“一户一档”的数据库,对采集到的困难家庭医疗、教育、护理等支出数据进行量化统计,实施分类分层救助,推动救助从“收入型”向“支出型”转变,切实提高了社会救助的精准度和困难群众的受益面。三是标准化保障主动救助机制运行。立足于主动发现救助需求,制定《社会救助综合信息系统数据管理规范》《社会救助联动程序规范》等标准,运用互联网思维转变救助理念,实现部门救助政策、救助资源、救助数据整合衔接,完善社会救助综合信息管理系统,通过设定系统预警线等方式,实现对城乡低保、特困人员、重度残疾等困难群体发生的大额医疗支出等第一时间预警、上门核实,变被动受理为主动发现,进一步提高救助工作的针对性和时效性。
      (四)“标准化+”促进生活服务体系温馨周到。一是构建运行维护体系。制定和实施生活服务保障标准、岗位标准、服务提供标准三大子体系系列标准,完善统筹协调和考核监管“两大机制”,及时对生活服务平台功能建设要求、功能技术对接标准、功能运行和更新要求、功能推广要求、监管考核等相关工作提供具体指导,进一步捋顺集成思路、落实责任主体、规范功能监管、提升运维质量,稳步推进平台后续建设。二是提升平台服务质量。针对生活服务体系核心平台“最江阴”APP,对入驻该平台的服务商制定《便民服务商入驻审核管理规范》,设置便民服务加盟入驻的标准依据。科学设定评价管理制度,规定便民服务商星级评定的主体、对象、评定方法和评定结果,构建了优质服务商评价模型。加强入驻商家的日常监督管理,实施红黄牌监督管理制度。三是实现平台多方共赢。梳理制订相应的工作制度、操作规范和实施标准,巩固提升平台建设成效,把“最江阴”生活服务平台建设成为服务市民的金字招牌、城市生活的智慧样本、集成改革的闪亮窗口。目前平台运行质量好、服务品质有保障、动力和活力持续提升,运营公司、平台商户、公共服务接入部门、广大江阴市民均受益,形成市场化良性运行、多方共赢的良好局面。
       在江阴调研期间,了解到当地对标准化工作有着深切而独到的见解。江阴市政府副市长张韶峰认为:社会治理标准化是一个全新领域,其特征是把标准化的理念和方法融入社会治理和社会服务之中。
       江阴市市场监管局局长陈俊虎打比方说:野路的开拓者会在路上做好路标,让后来者可以沿着路标前行,少走弯路。我们的社会治理标准化就是把我们走过的、能走通的路记录下来,让更多的地方能复制和借鉴。
       无锡市质量和标准化研究中心主任陈华英、标准化研究部部长李佳,江阴市市场监管局副局长易海红、标准化和计量监督管理科科长符敏红,作为江阴以标准化助力社会治理现代化试点工作的全程参与者、设计者、推动者,每人都有各自的感受和体验。她们联合撰文《“江阴标准”为社会治理设置新路标》,全面介绍其意义、内涵和成效。
       三、相关思考
       所谓标准,是为了在一定范围内获得最佳秩序,经协商一致制定并由公认机构批准,共同使用和重复使用的一种规范性文件。所谓标准化,是指制定标准、实施标准并进行监督管理的过程。
       (一)标准化工作意义重大。标准被誉为“国际通行证”,“得标准者得天下”。标准化对经济、技术、科学和管理等社会实践具有重大意义。党的十八大以来,我国标准化事业进入“全面提升期”。党中央、国务院高度重视标准化工作,习近平总书记强调“中国将积极实施标准化战略,以标准助力创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展”,要求加快形成推动高质量发展的标准体系。国务院相继出台《深化标准化工作改革方案》和《国家标准化体系建设发展规划(2016-2020年)》。我国标准化工作坚持围绕中心、服务大局,坚持改革驱动、创新引领,坚持融入国际、走向世界,在高质量发展中彰显新的担当作为。我国标准化法治体系不断健全,标准数量和质量大幅提升,标准体系日臻完善,标准化管理体制和运行机制更加顺畅,标准化人才队伍不断发展壮大,全社会标准化意识不断提升。
      (二)标准化在社会治理中作用重大。党的十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十九届四中全会强调:“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,是全党的一项重大战略任务。”社会治理是国家治理体系和治理能力的重要内容,体现着全面深化改革的目标和重大战略任务。标准贯穿经济社会发展和人民群众生活的方方面面,从一定意义上讲,是法律法规的细化和延伸,相对于法律的刚性、原则性,标准更具灵活性、针对性,在社会治理中发挥着不可或缺的作用。同时,标准既可以守底线,也可以拉高线,推动社会治理资源配置均等化、治理行为规范化,提升社会治理水平,促进社会治理现代化。从江阴的实践看,构建便捷高效的政务服务体系,加大资源重组、体制重构、权责重配的力度,破解群众办事之难;构建沉底到边的基层治理体系,形成市镇村三级联动、边界清晰、力量聚合、程序规范的综合执法体系,破解基层一线治理之难;构建精准有力的社会救助体系,组建“综合性、一门式、精准化、便捷化”社会救助中心,破解扶贫脱困攻坚之难;构建温馨周到的生活服务体系,以市场化方式打造“一体化、一端口、一站式”的“最江阴”APP客户端,破解便民服务集成之难,无不需要标准的引领和规范作用。
       (三)以标准化促进社会治理大有可为。根据党和国家机构改革方案,市场监管总局承担全国标准化管理工作,加挂国家标准化管理委员会牌子。总局第12项职责中清晰表述:“负责统一管理标准化工作。依法承担强制性国家标准的立项、编号、对外通报和授权批准发布工作。制定推荐性国家标准。依法协调指导和监督行业标准、地方标准、团体标准制定工作。组织开展标准化国际合作和参与制定、采用国际标准工作。”回顾我国改革开放的历史,也是标准化工作不断加强的历史。1978年,我国恢复国际标准化组织(ISO)的成员身份,重返国际舞台;1984年,首次召开全国采用国际标准工作会议,采用国际标准和国外先进标准成为我国的重要政策;1988年,颁布了《中华人民共和国标准化法》,把标准分为强制性和推荐性,确立了国家标准、行业标准、地方标准和企业标准的四级标准体系;2001年,为履行“入世”承诺,加强统一管理,成立了国家标准化管理委员会;2008年和2011年,我国相继成为ISO、IEC常任理事国。今年是“两个一百年”、“十三五”收官与“十四五”开启的交汇年,市场监管部门正在编制标准化发展战略纲要,在提出新时代标准化工作指导思想、目标任务过程中,在标准化意义、作用、重点工作的设定上,应当在服务保障和改善民生、兜住安全底线、促进国际贸易、促进科技成果转化、推动经济转型升级等方面的同时,更加着眼于标准化对于社会治理的作用。
      (四)发挥标准化的集成作用推动社会治理至关重要。实践表明,标准只有“化”才能发挥作用,集成发挥标准化作用才能增强效力。前者体现标准制订和实施的科学性、有效性、权威性,后者体现标准综合运用的叠加效应。在江阴调研期间,由市场监管总局发展研究中心、新华社中国经济信息社、中国标准化研究院、上海质量科学研究院、《中国质量监管》《市场监督管理》杂志社、泰州市市场监管局、无锡市质量与标准研究中心相关专家组成的调研组,通过组织召开各层面人员参加的研讨会,赴综合管理服务指挥中心、社会救助中心、申港街道申兴村实地调研等,对相关情况进一步了解。江阴实施的是集成化改革,标准化的引领也做到了集成化发力。他们强化组织领导,完善措施保障,注重统筹协调,坚持“精简、统一、效能”原则,在打造“四位一体”社会治理标准体系中促进标准化融会贯通,做到了“事事有标准可依、岗岗有标准规范、人人按标准履职”。江阴市标准化工作集成发力的做法值得学习,让标准下沉、为基层服务的经验值得借鉴。